Plano define objetivos e aposta em governança para atravessar governos; para diretor da FGV Transportes, falta esclarecer o que tornaria o documento exequível
“Por muito tempo, o Brasil escolheu obras e, depois, procurou uma estratégia para justificá-las.” A frase do ministro dos Transportes, George Santoro, na apresentação do Plano Nacional de Logística (PNL) 2050, resume a principal aposta do documento: inverter a ordem do planejamento de transportes no país.
Elaborado pelo Ministério dos Transportes e pelo Ministério de Portos e Aeroportos, com a Casa Civil, o Ministério do Planejamento e a Infra S.A., o plano parte de 112 objetivos de atuação, definidos a partir de um diagnóstico de onde cargas e pessoas encontram gargalos, para só depois escolher 31 eixos prioritários de investimento até 2050: 12 rodoviários, oito ferroviários, quatro aquaviários e sete intermodais. Outros 11 eixos ficaram em um banco de projetos alternativos.
A mudança de método é o ponto de partida do debate. O que está em disputa é o que ela entrega. Para a subsecretária de Fomento e Planejamento do Ministério dos Transportes, Gabriela Monteiro Avelino, o plano rompe com a lógica de partir das obras já existentes nas gavetas do governo. Para o diretor da FGV Transportes, Marcus Quintella, o documento identifica onde o país precisa investir, mas não traz o que permitiria executá-lo: custo, cronograma e fonte de recursos.
Esta reportagem abre a série da MundoLogística sobre o PNL 2050. Nas próximas edições, a série detalha os eixos de cada modal.
O QUE MUDA NO MÉTODO
O PNL 2050 é o primeiro instrumento do Planejamento Integrado de Transportes (PIT), instituído pelo Decreto nº 12.022/2024. O decreto organiza o planejamento em ciclos de quatro anos e em três níveis: o PNL, estratégico; os planos setoriais de cada modal, táticos; e os planos gerais, operacionais, que selecionam projetos para o orçamento e para as concessões de curto prazo.
A diferença em relação aos planos anteriores está no ponto de partida. “A gente precisa pensar na infraestrutura como um meio, o que significa que o nosso objetivo não é duplicar uma BR específica ou implantar uma ferrovia”, disse Gabriela para a MundoLogística. “Os planos anteriores focavam em projetos de infraestrutura. O nosso foca nas cargas e nas pessoas que precisam ir de um ponto a um ponto B.”
Dos 112 objetivos, 54 tratam de problemas específicos do transporte de cargas: 18 ligados à exportação, 23 ao mercado doméstico e 13 ao abastecimento de produtos essenciais em regiões mais vulneráveis. O restante se divide entre problemas do transporte de pessoas (oito), problemas abrangentes do sistema, como o desequilíbrio da matriz e a vulnerabilidade climática (17), demandas que devem surgir até 2050 (12) e oportunidades de desenvolvimento regional (21).
Na prática, isso significa que o plano não nasceu da carteira de obras das secretarias. “A gente não partiu da carteira de projetos das secretarias finalísticas. A gente não partiu dos projetos. Os projetos são o resultado do planejamento e não o input”, afirmou a subsecretária.
O Tribunal de Contas da União (TCU), que vinha apontando a inversão entre planejamento e investimento em auditorias anteriores, registrou a mudança. No Acórdão nº 1.832/2026, citado no próprio plano, o tribunal destacou que o PNL 2050 endereça problemas estruturais do planejamento logístico ao identificar deficiências antes de definir soluções.
O QUE O PLANO AINDA NÃO RESPONDE
A escolha de não partir dos projetos tem um custo, e Gabriela reconheceu. Desde a publicação, a pergunta mais frequente que ela recebe é sobre prazo e valor. “Tem uma parte dessa sua pergunta que eu não consigo responder, porque eu só consigo te dar prazo e custo de uma coisa que eu já estudei, já desenhei”, disse.
Segundo ela, o ganho compensa a espera. “Se toda vez que alguém assumir um ministério ele só conseguir trabalhar em cima daquilo que a gestão anterior já desenvolveu, a gente nunca vai inovar e nunca vai vencer a dependência das rodovias.”
O limite consta no documento. Segundo publicado no PNL 2050, não houve análise quanto ao tipo de outorga dos empreendimentos, cabendo aos planos setoriais dizer se cada eixo será feito por obra pública, por concessão ou por autorização à iniciativa privada.
É justamente aí que Quintella concentrou a crítica. “Não tem uma carteira de projetos executáveis. Você não tem o CAPEX [Despesa de Capital] consolidado por cada eixo desses 31 eixos prioritários.” O especialista listou o que, na avaliação dele, falta para o plano ser exequível: CAPEX ao menos em nível de projeto conceitual, cronograma físico-financeiro, estudos de demanda, modelo de financiamento e de outorga e metas de participação de cada modal.
“É mais um plano que identifica onde o Brasil precisa investir, mas não diz quando será necessário investir, quem pagará a conta”, resumiu.
Apesar de não haver aportes direcionados para modais ou obras específicas, o governo divulgou uma estimativa. Conforme publicado pela MundoLogística na ocasião, a execução completa do PNL 2050 demandaria R$ 1,225 trilhão, sendo R$ 734,4 bilhões da iniciativa privada e R$ 490,5 bilhões do setor público. A Agência iNFRA registrou que o número ainda deve mudar.
A MATRIZ DE 2050
Outra lacuna apontada é a projeção da matriz de transportes. O plano traz o retrato de 2023, com o rodoviário respondendo por 54% da movimentação de cargas em tonelada-quilômetro útil (TKU), o ferroviário por 27%, a cabotagem por 13% e as hidrovias por 6%.
O próprio documento pede cautela na comparação com os planos anteriores, porque a metodologia de cálculo mudou. Não há, por ora, uma projeção da matriz para 2050.
Segundo Gabriela, ela virá. Os indicadores-meta, que vão simular o efeito dos 31 eixos sobre a matriz, devem ser publicados com os planos setoriais até dezembro. Conforme a subsecretária, a “demora” se deve ao tempo consumido pela participação social e à complexidade da simulação, que precisa considerar todos os eixos em equilíbrio.
Imagem ilustrativa (Foto: Rafael Lins/Shutterstock)
Ela também defendeu que se olhe para além da matriz agregada. No caso das ferrovias, por exemplo, o minério já segue majoritariamente por trilhos. “O problema está em carga geral. É ali que a gente precisa atuar.”
Quintella foi cético em relação a metas de participação modal. Ele lembrou que planos anteriores projetaram fatias de 35% para as ferrovias. “Não chega. Para fazer isso, você tem que mudar muita coisa.”
Na visão do especialista, ampliar a participação dos trilhos exige ferrovias voltadas ao agronegócio, aos combustíveis e à carga geral, além de melhorar a cabotagem, o acesso aos portos e as próprias rodovias. “É uma visão sistêmica”, disse.
PLANO DE ESTADO OU DE GOVERNO
O plano foi publicado em agosto, nos últimos meses do atual mandato presidencial e a menos de dois meses do primeiro turno das eleições. Para Quintella, o momento enfraquece o documento. “Está no final de um governo. Lançar um plano não tem muito sentido”, afirmou.
Ele lembrou que nenhum dos planos de transportes das últimas décadas foi concluído e citou a Ferrovia Norte-Sul, que levou mais de 40 anos e ainda não está completa, a Ferrovia do Aço, a Transamazônica e a Ferrogrão – há cerca de 15 anos no papel.
Para Gabriela, o calendário não é visto como a variável decisiva. Segundo ela, a pergunta que orientou o trabalho desde 2024 foi por que o Brasil não cumpre seus planos de longo prazo.
A resposta passou por três pilares. O primeiro é o TCU: o tribunal acompanhou a elaboração do plano e, segundo a subsecretária, funciona como uma trava que independe de quem esteja no poder. “Qualquer governo que entrar vai estar sujeito aos mesmos auditores que estão lá há décadas falando as mesmas coisas.”
O segundo é a participação social. O PNL 2050 passou por seis consultas públicas, 20 encontros técnicos regionais e três workshops com a sociedade civil e órgãos de controle. Em parceria com a Fundação Dom Cabral, foram ouvidas 95 entidades do setor privado e, com o CAF, gestores das 27 unidades da federação.
Gabriela citou como exemplo um ofício enviado pela Associação Nacional dos Usuários do Transporte de Carga (ANUT) após a publicação. Segundo ela, a entidade afirma no documento ter construído o plano junto com o governo e se compromete a cobrar sua execução. “Qualquer pessoa que entrar vai ser pressionada pelos mesmos grupos que, afinal, precisam daqueles investimentos”, destacou.
O terceiro é quem fez o plano. “Ele foi feito por quatro ministérios e 10 secretarias, assim como pelo corpo técnico desses ministérios e secretarias e por servidores de carreira”, disse. Ela reforçou que esses técnicos que vão estruturar leilões e acompanhar obras em qualquer governo que participarem, pela primeira vez, da elaboração do plano do início ao fim.
Quintella concordou que um plano de Estado é possível, mas duvidou que ele seja construído. “Eu nasci dentro da ferrovia”, disse o especialista, que começou como estagiário de engenharia na Ferrovia do Aço e em Carajás. Para ele, um plano desse tipo precisa responder onde o país quer chegar, quais projetos levam até lá, quanto custam e de onde virão os recursos. “Possível é. O problema é construir isso.”
QUEM PAGA A CONTA
A divergência mais profunda entre as duas visões está no financiamento. Para Quintella, a expectativa de que os eixos sejam viabilizados majoritariamente pelo capital privado não encontra paralelo no mundo.
“O dinheiro público continua tendo papel predominante na infraestrutura de transporte em qualquer lugar do mundo”, enfatizou. “O capital privado é complementar. O estado financia a infraestrutura.”
A estimativa divulgada no lançamento do plano atribui cerca de 60% do total à iniciativa privada. Segundo Quintella, o investimento público em transporte no Brasil gira em torno de 0,15% a 0,17% do PIB, enquanto consultorias do setor estimam a necessidade em 2% a 2,5% do PIB por ano, de forma ininterrupta, durante duas décadas.
O próprio plano reconhece parte do problema ao tratar das ferrovias. Conforme o PNL 2050, nem o modelo em que o Estado assume todo o investimento, nem a transferência integral dos riscos ao concessionário privado funcionaram. Nesse sentido, o plano apontou para instrumentos como aporte público em concessões, investimento cruzado e fundos garantidores.
De acordo com o documento, “o papel do Estado não é substituir o investimento privado, mas converter riscos que o mercado não consegue absorver eficientemente em condições que permitam a mobilização do capital privado”.
O relatório citou ainda um estudo financiado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) com a Infra S.A. que mapeou cerca de 9,8 mil km de ferrovias abandonadas ou subutilizadas no país. Desse total, 7,4 mil km poderiam voltar a operar, mas apenas com subsídio ou aporte público, a um custo estimado de cerca de R$ 75 bilhões. A análise, segundo o PNL 2050, demonstrou que nenhum dos trechos avaliados seria viável só com investimento privado.
OS PRÓXIMOS PASSOS
Quanto a custo, prazo e modelo de contratação, Gabriela Monteiro Avelino declarou que as respostas constarão nos planos setoriais, que o governo pretende publicar até dezembro. Neles, cada secretaria vai verificar o que, nos 31 eixos, já tem projeto, cronograma e custo, e o que ainda precisa ser estudado. Para os trechos sem projeto, a demanda segue para órgãos como o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT).
Marcus Quintella, que diz repetir há 20 anos as mesmas críticas, brincou que daqui a 30 anos outro especialista estará dando a mesma entrevista. No entanto, a subsecretária vê nessa nova carteira de estudos “o ouro” do PNL 2050.
“Esses novos estudos não estão pautados pela demanda de um deputado ‘x’, de um senador ‘y’. Eles estão pautados pela visão técnica”, pontuou.
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